农村建设用地流转的法律问题探究
摘 要 农村土地流转问题一直是影响农村经济发展的关键因素，规范简化农村建设用地的流转对促进农业产业结构调整、加快农村劳动力转移、增加农民收入有着积极的作用。本文以广州市白云区人和镇为例，探讨农村土地建设用地流转的法律问题。
中国论文
关键词 农村 建设用地 流转模式
作者简介：饶碧霞、吴容，华南农业大学人文与法学学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：（2015）
一、农村建设用地的定义
农村建设用地是指因农村集体经济组织或村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设，经依法批准使用所在集体经济组织农民集体所有的土地。其含义有三：一是集体建设用地是农民集体所有的土地，不属于国家所有；二是集体建设用地的用途限于所在集体经济组织或其村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设。当然这些建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划；三是集体建设用地必须经有权部门依法审批并获准后方可使用。需要注意是，集体建设用地不包括城市建设用地中集体所有的但尚未被征用的土地；另外，集体建设用地也不能等同于经依法审批由农用地转成的建设用地，因为未利用地也是集体建设用地的转化来源。本文所研究是基于第二种定义之下的农村建设用地。
二、农村建设用地流转的意义
（一）深化土地改革推动城乡一体化
我国实施城乡二元土地利用制度，集体土地与国有土地权能不一致，农村土地难以流转与城市接轨。农村建设用地无法入市交易，呈现城乡二元分割的局面，这是我国实现城乡一体化的障碍之一。随着工业化、城镇化的快速发展，大量的农村人口进入城市，农村大量耕地荒废，农村建设用地无法的得到合理的开发利用，造成农村发展缓慢。农村的劳动力大大削减，导致农村空心化，不利于土地资源的利用。土地是农民生活的保障，土地得到合理利用，是改善农民生活，把农民留在农村加速农村发展，缩小城乡差距的关键。这必须通过持续深化土地改革、规范农村土地流转程序来解决。
（二）规范土地流转改善农民的生活水平
对广州市白云区人和镇而言，农村建设用地的流转对其有着深刻的意义。白云区人和镇位于广州市北部，距离广州市中心城区直线距离约20公里，面积74.39平方公里，是全国三大枢纽机场之一的白云国际机场所在地，当之无愧被称为“空港门户镇”，农地资源一直是抢手货。虽然土地流转一直在发生，但已流转的土地多为不合法或有程序瑕疵，纷争不断，法律后果有较大的不确定性。土地是农民的最大的收益来源，如能利用好农村建设用地的流转的*策规范土地流转，必定极大地改善当地农民的生活水平。
三、土地流转的前提――确权
（一）土地要流转，关键在确权
要推进农村建设用地流转的问题改善，最难也最为关键的就是土地确权。概括来讲，土地确权就是确定土地的所有权、使用权的归属，确权的过程包括土地的申报、权属、地籍的调查、土地的审核、登记以及证书发放等一系列环节，以此来确定某块土地的所有权、使用权及其他相关权利的归属。土地确权的目的是为了明确土地的归属权，明确国家、集体、个人在土地问题上的相互关系，一旦发生矛盾，可以通过土地确权来制止争议。
（二）土地确权障碍多、难度大
由于确权工作涉及面广、涉及量大、消耗时长等原因，整个确权过程要求每宗农村集体土地的每项基本情况，例如位置、面积、地类、权属等一一明确。2014年4月起，白云区被选定为中央农办在广东的农村改革试验联系点，土地确权开始推进。但至今，虽然白云区仍有许多土地的权属无法得到最终的确认。此外，农村土地问题是历史遗留问题，尽管工作人员在确权过程中会调阅很多历史资料、数据，但是时间是不断发展的，农村的土地归属情况也是不断变化的，但是人和镇多村的村志和关于本村的土地资料文献、数据仍然未得到及时的更新，这点对于土地确权的实际工作来说是很大的障碍。土地的权属界址与农民的切身利益息息相关，同时也影响着农村集体经济组织经济发展。如果要规范农村集体建设用地的问题，土地权利确权登记发证势在必行。
四、农村建设用地流转的模式
（一）现行土地流转的模式
目前，我国农村建设用地的流转存在三种模式：“国有化”土地流转、乡村基层组织主导的土地流转、农民个体自发的土地流转，这三种流转模式都在不同程度上提高了农村土地的配置效率，不过要实现这三种流转模式下农民土地收益的均等，必须要统筹城乡土地市场，使农村建设用地与城市国有建设用地同地同权同价。
（二）白云区人和镇的主要土地流转模式
白云国际机场建成之后，带动了当地的经济发展，给当地人带来了鸿利。以前一亩土地的均价不过三四万元，短短三四年间已狂飙升至20万元以上；而且，新机场周边已划红线的土地几乎已“名花有主”。人和墟桥南路的商铺在新机场建成前的铺租每月不过几百元，但现在已涨到几千元。镇上的农村建设用地如果仅用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设等，远远不能满足农民对土地价值利用的要求。
因而，人和镇的各个村落纷纷行动，积极需求土地流转的机遇。乡村基层组织主导的土地流转、农民个体自发的土地流转的模式开始愈演愈热。为了追求利益的最大化，将闲置的村集体用地活用起来，改善村落经济落后的现状，乡村基层组织开始自行主导土地流转。某些农户也私自将自己的宅基地转让予一些投资者开发兴建物业，其形式类似于“商品房”。
五、白云区土地流转的现状及问题
（一）人和镇土地流转的现状
人和镇的农村建设用地流转大部分没有依法进行，一是村民自行转包，通常以口头协议代替书面合同。未按流转程序进行登记备案，没有签字造册建档。二是村集体组织没有全面有效地对村民使用土地进行监督管理，导致村内土地流转秩序混乱。三是村集体干部为了短期利益及自身利益，没有按照相关程序流转土地的，不征求村民的意见，私自将集体建设用地租让与第三方，且没有做好相关公示工作。这种不合法规的流转，容易激发村民与村集体间的矛盾，不仅侵犯了村民的知情权、参与决策权等相关权利，也不利于规范农村建设用地的流转市场。